6 Tema. Los Tratados Internacionales 25e1x

6. Los Tratados internacionales I. ASPECTOS GENERALES: EL CONVENIO DE VIENA SOBRE EL DERECHO DE LOS TRATADOS DE 1969 Se fundamentan en el art. 38 Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, nombrando “las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas expresamente reconocidas por los Estados litigantes”. Comúnmente se conocen como tratados y son fuente de Derecho positivo internacional. A) Concepto de tratado Acuerdo de voluntades entre sujetos de Derecho Internacional, regulado por las normas de este ordenamiento destinado a producir efectos jurídicos. Aquí no entrarían, pues, los acuerdos Estado-particular, los acuerdos de entidades infraestatales, los acuerdos no vinculantes. Tienen libertad de forma, incluso pueden ser verbales (Acta, Carta, Constitución, Convenio, Estatuto, Pacto, Protocolo…). Es la principal fuente de Derecho Internacional (por la estructura del sistema internacional y su carácter consensual). B) Evolución histórica y tipología de los tratados Históricamente, una distinción: o Tratados solemnes: firma por el plenipotenciario y ratificación posterior por el Monarca (y progresivamente el Parlamento) o Tratados en forma simplificada: entrada en vigor desde la firma. Con el tiempo, el carácter bilateral o plurilateral ha dado lugar a la celebración cada vez más frecuentes de tratados negociados en el marco de las conferencias internacionales con asistencia de casi todos los Estados. Además, se ha sustituido su condición de unanimidad por de mayorías más o menos cualificadas y estableciendo procedimientos más flexibles como las reservas. Diferentes tipos de tratados a lo largo de la historia, clasificados doctrinalmente: o Según su naturaleza: tratados-leyes (establece un régimen normativo general) y tratados-contrato (establece una obligación sinalagmática entre las partes). La mayoría de los acuerdos tienen elementos contractuales y elementos legislativos. o Según su desarrollo: tratados-marco (establecen principios generales) y los protocolos (convenios más detallados que desarrollan tratados-marco)

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En la actualidad, suelen presentar la siguiente estructura: a) Preámbulo: se detallan los fundamentos y objetivos del acuerdo b) Dispositivo o articulado: se contienen los derechos y obligaciones de las partes c) Anexos o apéndices: de carácter istrativo y/o técnico. Se hace así para facilitar el sistema de enmiendas o el de actualización de los anexos sin necesidad de modificar el grueso del tratado. C) Régimen jurídico de los tratados Su regulación tiene un origen consuetudinario, reposando en el principio pacta sunt servanda. Desde el nacimiento de los Estados han regulado sus relaciones internacionales. La mayor parte de estas reglas han sido codificadas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 23 de mayo de 1969 y por la Convención sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, 21 de marzo 1986. (son tratados sobre tratados). Eso sí, ni la codificación ha hecho desaparecer el carácter consuetudinario ni han agotado todas las cuestiones sobre tratados. La Convención de Viena, donde se centra el régimen jurídico, llevada a cabo por la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, entró en vigor 20 años después (1989), y los Estados fueron adhiriéndose. La Convención gira en torno a la autonomía de la voluntad de los Estados. II. CELEBRACIÓN Y ENTRADA EN VIGOR DE LOS TRATADOS Art. 2.1.a Convención de Viena de 1969: “Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o mis instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. También se pueden hacer verbalmente. No se excluye el Derecho consuetudinario. A) Celebración de los Tratados Conjunto de procedimientos que hacen posible la existencia del tratado (negociación, adopción, autenticación, consentimiento del Estado a obligarse y entrada en vigor) 1. Capacidad y representación del Estado Art. 6: “Todo Estado tiene capacidad para celebrar tratados.”. La celebración se lleva a cabo por los representantes autorizados del Estado para la negociación, adopción autenticación del texto o manifestación de consentimiento. Figuras como el Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Ministros de relaciones exteriores no necesitan tal autorización para considerarlos representantes. Si los actos relativos a la celebración han sido realizados por alguien sin autorización de representante, dichos actos no surtirán efectos jurídicos a menos que sean ulteriormente confirmados por el Estado (art. 8).

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2. Negociación, adopción y autenticación del texto. o Negociación No está regulada por la Convención de Viena, pero se deduce de ella. Consiste en el proceso de elaboración del texto mediante el intercambio de propuestas y contrapropuestas, que culmina con la adopción. o Adopción Acto que pone fin a la negociación y se decide la forma y el contenido definitivo del tratado. Se suele adoptar por unanimidad, aunque en las conferencias internacionales se suelen aprobar por dos tercios de los presentes y votantes, a menos que se decida una regla de procedimiento diferente (art. 9). Si se hace en el marco de una Organización Internacional se aplicarán las normas de ésta (art. 5). Los tratados llevan la fecha de adopción en el nombre. o Autenticación Acto por el que se determina que un texto es auténtico, definitivo y las partes dan fe de ello. Se hace mediante el procedimiento establecido en el propio tratado o mediante la firma (art. 10). Es un acto de carácter notarial. Los Estados que participan en estos 3 procesos son los Estados negociadores. Tras la autenticación, los Estados aún no están jurídicamente obligados a falta de la manifestación de consentimiento por separado, peor si no se han manifestado en contra de formar parte de él, los negociadores deben abstenerse de actos que frustren el objeto y el fin del tratado ya firmado (art. 18. a). 3. Manifestación del consentimiento del Estado en obligarse Acto por el que el Estado hace constar en el ámbito internacional su consentimiento de obligarse dándolo a conocer a los Estados negociadores. Va precedida de la formación de esa voluntad a través de su Derecho interno, cosa que cada Estado hace autónomamente. Según el Convenio de Viena podrá manifestarse mediante firma, la ratificación, la aprobación, la adhesión… (art. 11 y ss.), también dependiendo de si el tratado es solemne o de forma simplificada. Salvo que el tratado disponga de otra cosa, la manifestación de consentimiento se hará constar mediante uno de estos 3 procedimientos: a) Canje de instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación, adhesión… entre los Estados contratantes b) Su depósito en poder del depositario c) Su notificación a los Estados contratantes o al depositario, si así se ha convenido (art. 16)

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El Estado consentido en obligarse es el Estado contratante y deberá abstenerse de actos que frustren el objeto y el fin del tratado, durante el tiempo de entrada en vigor siempre que no se retrase indebidamente (art. 18.b) 4. Reservas a los tratados Es una declaración unilateral hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado (art. 2.1.d). Afectan a la integridad del tratado, ya que implica la existencia de dobles raseros en su aplicación en función del grado de aceptación. Se hace así en aras de una mayor aceptación de los tratados multilaterales a costa, a veces, de su integridad. La Convención de Viena permite a los Estados formularlas con amplia libertad, sólo excluida a los siguientes casos previstos en el art. 19 a) Que la reserva esté prohibida por el tratado; b) Que le tratado disponga que únicamente pueden hacerse determinadas reservas entre las cuales no figura la reserva de que se trate; o c) Que… la reserva sea incompatible con el objeto y fin del tratado. Una reserva hecha por el Estado x no impide que x forme parte de un tratado, siempre que dicha reserva esté expresamente autorizada. (art. 20.1) o cuando la acepte al menos uno de los Estados contratantes (art. 20.4.a). El Estado que formule una reserva estará condicionado en los casos siguientes: o Cuando del número reducido y del objeto y fin del tratado se desprenda que la aplicación íntegra del tratado sea una condición esencial para cada una de las partes obligadas, se exigirá la aceptación unánime de la reserva (art. 20.2) o Cuando el tratado sea constitutivo de una Organización Internacional, a menos que se disponga de tra cosa, una reserva dependerá de la aceptación del órgano competente de esta organización (art. 20.3). Un Estado contratante puede, y se modificaría la relación jurídica respecto del tratado, aceptar una reserva, objetar sobre ella pero no sobre la vigencia del tratado u objetar sobre ella expresando que el tratado no esté en vigor entre ellos. Las relaciones entre el resto de los Estados no quedarían modificadas. B) Entrada en vigor y aplicación provisional de los tratados Como dice la Convención de Viena, un tratado tiene vigencia cuando han expresado su consentimiento un número suficiente de Estados negociadores según se disponga en él o acuerden los Estados negociadores. En su defecto, entrará en vigor cuando lo hayan expresado todos los negociadores. Hasta este punto, la entrada en vigor se puede retrasar o no llegar nunca. En las adhesiones posteriores, una vez ya está en vigor, tendrá vigencia en ese Estado tras la fecha de la adhesión (art. 24). 4

Una vez hecho el consentimiento se considera un Estado “Estado parte” (art. 2.1.g). Como ya se ha comentado, un tratado puede aplicarse provisionalmente (siempre respetando los plazos internos) o por razones de urgencia. III. OBSERVANCIA, APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LOS TRATADOS Para dar cumplimiento a lo dispuesto en un tratado las partes debn proceder a: A) Observancia de los tratados Se trata del principio fundamental pacta sunt servanda. “Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe” (art. 26). B) Aplicación de los tratados o Temporalidad: los tratados se rigen por el principio de irretroactividad, salvo que exista constancia de la intención contraria de las Partes (art. 28). o Territorialidad: un tratado será obligatorio para cada una de las partes en la totalidad de su territorio, salvo que conste una intención diferente (art. 29) Sobre la aplicación de tratados sucesivos sobre una misma materia (art. 30), 4 reglas: -

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Las Disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas prevalecen sobre cualquier otro tratado (art. 103 Carta). Cuando un tratado se declare subordinado a otro anterior o posterior, prevalecerán las del tratado principal. Cuando las partes de un tratado anterior sean partes de uno posterior, el anterior se aplicará en la medida en que sus disposiciones sean compatibles con el posterior. Cuando las partes del tratado anterior no sean no sean todas las partes el tratado posterior, las relaciones mutuas entre las partes se regirán por el tratado en el que coincidan.

C) Interpretación de los tratados Tiene por objeto la determinación del sentido, del alcance y del contenido del texto de un tratado. Regla general de la interpretación (art. 31) 1. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los t6rminos del tratado en el contexto de 6stos y teniendo en cuenta su objeto y fin. 2. Para los efectos de la interpretación de un tratado, el contexto comprenderá, además del texto, incluidos su preámbulo y anexos: a) Todo acuerdo que se refiera al tratado y haya sido concertado entre todas las partes con motivo de la celebración del tratado; 5

b) Todo instrumento formulado por una o más partes con motivo de la celebración del tratado y aceptado por las demás como instrumento referente al tratado. 3. Juntamente con el contexto, habrá de tenerse en cuenta: a) Todo acuerdo ulterior entre las partes acerca de la interpretaci6n del tratado o de la aplicaci6n de sus disposiciones; b) Toda práctica ulteriormente seguida en la aplicaci6n del tratado por la cual conste el acuerdo de las partes acerca de la interpretaci6n del tratado; c) Toda norma pertinente de derecho internacional aplicable en las relaciones entre las partes. 4. Se dará a un término un sentido especial si consta que tal fue la intenci6n de las partes. Además, existen medios de interpretación complementarios cuando, con el art. 31, se deje “ambiguo u oscuro” el sentido del texto o conduzca a un sentido “manifiestamente irrazonable” (art. 32). Los autenticados en varios idiomas tendrán igual valor, a menos que se haya convenido que haya uno que prevalezca y, si existe una diferencia insalvable, se adoptará el sentido que mejor concilie los textos (art. 33). D) Efectos respecto a Estados terceros Rige el principio pacta tertiis neque prodest neque nocet, un tratado no crea obligaciones y derechos para un tercer Estado sin su consentimiento. (art. 34). Existe la posibilidad excepcional de que un tratado establezca obligaciones o derechos para terceros Estados si hay voluntad común de los Estados partes y el tercero (arts. 35, 36 y 37). Indispensable el consentimiento del tercero si se trata de obligaciones y, si son derechos, se entiende consentido por el tercero mientras no haya indicación de lo contrario. Las obligaciones y derechos entre partes y terceros no podrán ser revocados ni modificados sin el consentimiento de ambos. Las normas de un tratado pueden ser obligatorias para terceros en virtud de una costumbre internacional (art. 38). Además, existen tratados con vocación universal como la Carta de las Naciones Unidas.

IV. VICISITUDES QUE AFECTAN AL RÉGIMEN DE APLICACIÓN DE LOS TRATADOS A) Enmienda y modificación de los tratados

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Un tratado podrá ser enmendado por acuerdo entre las partes y se le aplicarán las mismas normas de la celebración y entrada en vigor para ello, excepto que se disponga de otra cosa (art. 39). El complejo proceso de enmienda de los tratados multilaterales también está regulado por el Convenio de Viena (art. 40). La enmienda es una cosa que afecta a todos los Estados parte; la modificación, sin embargo, no. La modificación se refiere a acuerdos inter se, encaminados a modificar la relación de algunos Estados parte sólo entre ellos respecto a algunas disposiciones del tratado. El art. 41 regula qué modificaciones, pactos inter se, serían isibles, que podrá hacerse siempre que no esté prohibido y a condición de que: -

No afecte al disfrute de los derechos de las demás partes Que la modificación no sea incompatible con el objeto y fin del tratado.

B) Nulidad. Terminación y suspensión de la aplicación de tratados (Parte V Convención) o Nulidad Las únicas causas de nulidad que reconoce Viena son: irregularidad de la manifestación de consentimiento según el Derecho interno; error, dolo o corrupción del representante de un Estado; coacción sobre el representante de un Estado; coacción sobre el Estado por la amenaza o uso de la fuerza; o conflicto con una norma imperativa del Derecho internacional. o Terminación y la suspensión de aplicación Pueden tener lugar por el consentimiento de las partes (arts. 54 y 55) o cuando la posibilidad de su retiro se infiera de la intención de las partes o de la naturaleza del tratado (art. 56). Se podrá hacer en función de lo dispuesto en el tratado. Además, la terminación definitiva o suspensión temporal se puede dar por un tratado posterior incompatible (art. 59), por violación grave de las partes (art. 60), imposibilidad de cumplimiento (art. 61) y por la aparición de una nueva norma imperativa de Derecho internacional general incompatible (art. 64). La reducción del número de partes o la ruptura diplomática no serán causa de suspensión. Tampoco el cambio de circunstancias existentes en el momento de la celebración, salvo que afecten a la base esencial de la ratificación. El proceso de declaración de nulidad o terminación definitiva se hará conforme dicta el Convenio, que establece un procedimiento obligatorio de arbitraje o un recurso a la Corte Internacional de Justicia. V. DEPÓSITO, REGISTRO Y PUBLICACIÓN DE LOS TRATADOS

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Los tratados suelen depositarse bajo los cuidados de uno o varios Estados o una Organización internacional. Las funciones del depositario tienen carácter internacional y han de ser imparciales, debiendo limitarse a sus funciones istrativas. Los tratados se transmitirán por el depositario a la Secretaría de las Naciones Unidas para su registro o archivo e inscripción y, según el caso, para su publicación. (art. 80, buscando acabar con los tratados secretos), aunque no todos los tratados acaban debidamente publicados en el registro de la ONU. VI. EL DERECHO ESPAÑOL EN MATERIA DE CELEBRACIÓN DE TRATADOS En la CE y la Ley 25/2014 de Tratados y otros acuerdos internacionales. A) Competencia para la celebración de tratados Art. 149.1.3 CE (el que dice las competencias exclusivas del Estado central), enumera entre ellas las relaciones internacionales. Los acuerdos que celebran las CCAA con organismos extranjeros, generalmente relacionados con cuestiones fronterizas, culturales y promocionales, no son tratados y no están regulados por el Derecho internacional. Eso sí, sí, según marquen los respectivos Estatutos, poseen el derecho de iniciativa para instar al Gobierno central a ello y el Gobierno debe informar a las CCAA sobre la elaboración de tratados y convenios que afecten a su específico interés si así lo recogen estatutariamente. B) Procedimiento de celebración de tratados Intervienen diversos órganos, principalmente Gobierno, Cortes Generales y el Rey. Según el art. 97 CE, corresponde al Gobierno la acción de política interior y exterior, teniendo competencia para la negociación, adopción, autenticación e incluso la ratificación en muchos casos (en otros, también depende de las Cortes). 1. Negociación, adopción y autenticación Reguladas por la Ley 25/2014. El Consejo de Ministros la autoriza la negociación (y, en su caso, también la adopción a propuesta del Ministerio de Exteriores), la negociación corresponde a este Ministerio. Los representantes pueden hacerlo sin la necesidad de hacerlo en plenos poderes. Los Tratados bilaterales han de ser autenticados en español, sin perjuicio de otras lenguas auténticas, y debe designarse al Estado como “España” o “Reino de España”. 2. Prestación del consentimiento del Estado en obligarse Regulada por la CE. Quien toma la decisión de manifestar el consentimiento es el Gobierno, para lo que requiere previa intervención parlamentaria, según los casos, por lo previsto en los arts. 93 y 94.1 CE. Es el Rey el que “manifiesta” en un acto no sustantivo, meramente formal o protocolario. 8

a) Tratados que requieren autorización mediante Ley Orgánica (mayoría absoluta) Art. 93 CE: “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. […]”. Los Tratados a los que se refiere este artículo han sido precisados por el Dictamen nº 43.647 Consejo de Estado, de 27 de agosto de 1981. Son los “que pudieran tener sobre una materia que en la Constitución aparece como estatal, una capacidad de cesión directa, en el sentido de que, sin necesidad de mediación estatal, se imponga automáticamente la voluntad de la Organización” (como las Comunidades Europeas). b) Tratados que requieren autorización previa de las Cortes Generales Art. 94.1 CE: “La prestación del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados o convenios requerirá la previa autorización de las Cortes Generales, en los siguientes casos: a) Tratados de carácter político. b) Tratados o convenios de carácter militar. c) Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título I. d) Tratados o convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública. e) Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna ley o exijan medidas legislativas para su ejecución.”. El consentimiento se aprobará conforme lo que marca el art. 74 CE, sobre las sesiones conjuntas para ejercer competencias no legislativas, donde, en última instancia, tiene más poder decisorio el Congreso. c) Tratados que no requieren autorización de las Cortes Generales. Art. 94.2 CE: “El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.”. Se deduce que, todos los que no se incluyan en el art. 94.1 pueden ser celebrados por el Gobierno exclusivamente en virtud de sus competencias en política exterior. Eso sí, deberá informar a las Cámaras tras la conclusión (de lo que se desprende un cierto automatismo, pero no establece ningún plazo determinado ni sanción en caso de incumplimiento por el Gobierno).

d) Tratados que contienen estipulaciones contrarias a la Constitución Art. 95: “1. La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional. 2. El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción.”

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Este artículo permite celebrar tratados contrarios a la Constitución si antes se reforma (arts. 168 y 169 CE). Quien decide si un tratado contradice o no a la CE, ya sea antes o después de la adopción, es el TC y su declaración es vinculante (art. 164 CE), por lo que habría que suspender la celebración del tratado o modificar la CE. Puede impugnarse un tratado impugnándose la LO que aprobó su celebración, para el caso de los del art. 93 CE. Un ejemplo práctico de todo este procedimiento de contradicción entre tratados y CE fue el Tratado de Maastricht en el 1992. C) Calificación de naturaleza del tratado Según las disposiciones de la CE, surge el problema de cómo calificar un tratado y por qué procedimientos (93, 94.1 o 94.2) deben aprobarse. Por ello, según la Ley Orgánica 31/1980 del Consejo de Estado, el Gobierno está obligado a consultar a este órgano antes de la prestación de consentimiento de Estado para saber si debe o no pedir autorización a las Cortes. El Consejo de Estado elaborará un dictamen preceptivo no vinculante. En la práctica, se ha consultado al Consejo de Estado sobre todos los instrumento internacionales y el Gobierno no se ha separado de su decisión, siendo, en definitiva, el Consejo de Estado quien ha decidido sobre la necesidad de autorización o no. El Gobierno tiene mucho poder. Puede desobedecer al Consejo de Estado e incluso puede no acabar ratificando un tratado sobre el que ya se han pronunciado las Cortes vía LO o vía autorización.

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